民政部2014年9月28日制发了《民政部关于规范生父母有特殊困难无力抚养的子女和社会散居孤儿收养工作的意见》（民发〔2014〕206号）（以下简称《意见》）。《意见》的制定出台对于规范生父母有特殊困难无力抚养的子女和社会散居孤儿（以下统称两类儿童）收养具有重要指导意义。现就《意见》有关内容做以下解读：

一、制定《意见》的目的

一是贯彻落实《收养法》及其他收养法律法规。《收养法》第四条规定，不满十四周岁的丧失父母的孤儿、生父母有特殊困难无力抚养的子女可以被收养。

二是规范两类儿童收养工作。两类儿童收养涉及法律关系较为复杂，需要进一步明确、细化相关规定，增强操作性。

三是满足收养关系当事人的现实需要。当前，一些两类儿童由于多种原因事实上处于无人抚养或监护缺失境地，有的甚至流浪街头，容易发生意外事故，或被不法分子诱骗、胁迫、利用，走上违法犯罪道路。出于保障两类儿童健康成长的考虑，有监护人产生了送养两类儿童的愿望。同时，随着婚姻家庭观念、生育观念的深刻变化，有收养意愿的家庭逐步增多，也逐步开始有意愿、接受对两类儿童的收养。制定《意见》，规范两类儿童送养的政策措施、证明材料、收养程序等，为两类儿童回归家庭提供制度保障，有利于实现两类儿童收养关系当事人的愿望。

二、两类儿童收养工作应坚持的原则

一是儿童利益最佳的原则。“一切为了孩子”。家庭是儿童的最佳成长环境，家庭中所具有的呵护、关爱、教育，对于儿童的成长具有不可替代性。通过收养让两类儿童回归家庭，符合儿童的最佳利益。

二是国内优先原则。受传统收养观念影响，国内家庭多愿意收养健康低龄的儿童，为此，要积极引导国内家庭转变收养观念，鼓励、支持符合条件的国内家庭收养，帮助大龄和残疾儿童实现国内收养。同时，也要充分考虑当前实际，从儿童利益最佳原则出发，积极稳妥地开展涉外收养工作，让一些在国内无法得到收养的两类儿童能够通过涉外收养回归家庭。

三是平等自愿原则。在收养过程中，要充分尊重送养人和收养人的意愿，充分保障双方的知情权，告知送养人送养的权利义务，让其知晓送养后的法律后果，方便其行使选择权利。

三、关于送养人和送养意愿

（一）送养人。根据《收养法》及有关规定，《意见》对两类儿童的送养人进行了梳理：一是生父母有特殊困难无力抚养的子女由生父母作为送养人。生父母均不具备完全民事行为能力且对被收养人有严重危害可能的，由被收养人的监护人作为送养人。二是社会散居孤儿由其监护人作为送养人。社会散居孤儿的监护人依法变更为社会福利机构的，可以由社会福利机构送养。

（二）送养意愿。《意见》规定：送养人除可以向民政部门提出送养意愿外，也可向民政部门委托的社会福利机构提出送养意愿。送养意愿的提出和收养意愿的提出都是收养的必然环节，只是在一般情况下未单独予以规定。《意见》单独规定送养意愿的提出主要是为了便于送养人提出送养意愿，也便于民政部门及早给送养人提供必要的咨询和帮助。当然，送养人也可以直接同收养人、被收养人一起到收养登记机关，以提出登记申请的方式提出送养意愿，办理收养登记。

四、关于送养材料

（一）提交送养材料的方式。提交送养材料时，送养人可以直接向县级以上人民政府民政部门提交，也可以由受委托的社会福利机构转交。受委托的社会福利机构应当协助送养人按照要求提交送养证明材料。依据法律规定，送养人应当向县级以上人民政府民政部门提交送养材料。但现实中有一些送养人由于身体残疾、疾病或丧失人身自由等原因，虽有送养意愿，但在办理送养相关材料方面存在困难，出于被收养儿童利益的考虑，为了方便送养人，《意见》规定可由社会福利机构提供相关协助，并规定受委托的社会福利机构应当协助送养人按照要求提供送养证明材料。但是否接受社会福利机构的协助，完全尊重送养人意愿，送养人可以选择独立完成相关手续，也可以选择由社会福利机构协助。

（二）应当提交的送养材料。除应当提交本人及被收养人的居民身份证和居民户口簿或公安机关出具的户籍证明、《生父母或监护人同意送养的书面意见》外，针对不同的送养人，《意见》对送养人还需提交的送养材料进行了归纳。

一是生父母作为送养人的，应当提交生父母有特殊困难无力抚养子女的证明，生父母与当地卫生和计划生育部门签订的计划生育协议。如生父母一方死亡或者下落不明的，送养人还应当提交死亡证明、公安机关或者其他有关机关出具的下落不明的证明；经公证的死亡或者下落不明一方的父母不行使优先抚养权的书面声明。

其中，生父母有特殊困难无力抚养的证明是指生父母所在单位或者村（居）委会根据县级以上医疗机构出具的重特大疾病证明、县级残疾人联合会出具的重度残疾证明或者人民法院判处有期徒刑或无期徒刑、死刑的判决书出具的能够确定生父母有特殊困难无力抚养的相关证明。生父母确因其他客观原因无力抚养子女的，乡镇人民政府、街道办事处出具的有关证明可以作为生父母有特殊困难无力抚养的证明使用。

 根据《中国公民收养子女登记办法》等有关规定，生父母有特殊困难无力抚养子女的证明由生父母所在单位或者村（居）委会出具。实践中，经常有反映对生父母有特殊困难无力抚养的子女的认定过于原则、不好把握。《意见》对生父母所在单位或者村（居）委会出具证明的情形予以了明确，即生父母所在单位或者村（居）委会应当依据重特大疾病、重度残疾、因有期徒刑以上刑罚失去人身自由等三方面的证明，判断生父母是否无力抚养子女并决定是否为当事人出具，除以上三种情形外不得出具。但由于现实中生父母除以上三种情形外，还可能具有其他比较特殊的困难以致无力抚养子女，为此《意见》预留给乡镇人民政府、街道办事处对一些极端、特别情形的判断处置权限，为地方操作和今后规定留下空间。

二是生父母以外的监护人作为送养人的，应当提交生父母的死亡证明或者人民法院出具的能够证明生父母双方均不具备完全民事行为能力的文书；监护人所在单位或村（居）委会出具的监护人实际承担监护责任的证明；其他有抚养义务的人（祖父母、外祖父母、成年兄姐）出具的经公证的同意送养的书面意见。生父母均不具备完全民事行为能力的，还应当提交生父母所在单位、村（居）委会、医疗机构、司法鉴定机构或者其他有权机关出具的生父母对被收养人有严重危害可能的证明。

三是如涉外送养，送养人还应当提交被收养人照片、县级以上医疗机构出具的被收养人体检报告、被收养人成长报告。

五、收养登记的办理

（一）中国公民收养两类儿童登记。按照《中国公民收养子女登记办法》及相关规定执行。

（二）外国人收养两类儿童登记。由省级人民政府民政部门对送养人提交的涉外送养材料进行审查，并向中国儿童福利和收养中心（以下简称收养中心）报送。收养中心为被收养人选择到外国收养人后，向省级人民政府民政部门发出《涉外送养通知》，由省级人民政府民政部门书面通知送养人，或者由受委托的社会福利机构代为转交送养人。送养人接到书面通知后，省级人民政府民政部门和受委托的社会福利机构应当积极协助送养人做好交接工作。受委托的社会福利机构可在自身条件允许时，应当事人一方要求，指定人员陪同送养人和被收养人办理收养登记。其他事宜参照《关于社会福利机构涉外送养若干规定》（民发〔2003〕112号）执行。

六、做好两类儿童收养工作的相关要求

一是各级人民政府民政部门要加强对受托社会福利机构指导督促，依法保障两类儿童收养工作的健康开展。二是要切实加强对被收养人的身份审核。受委托的社会福利机构要对被收养人和送养人的情况进行实地调查走访，重点了解是否符合两类儿童的送养条件，注意做好调查笔录、材料保存等工作，严防弄虚作假。有条件的地方可通过政府购买服务、引入社会工作者等方式开展收养评估工作，对被收养人和送养人的情况进行了解把握。三是各级人民政府民政部门要加强对送养证明材料的审查，依法办理收养登记。